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赤水市农村集体土地产权制度改革发展情况调研
作者:张宗平 代金芬 来源:赤水市农牧局 发表时间:2017-09-15 点击次数:15057


一、农村集体土地的由来

私有制阶段:清代及民国时期,除少量学田、庙产、公产、义渡田外,境内64%的土地为占农村人口7.6%的地主、富农所占有;而占农村人口52.3%的贫农仅有17.1%的土地。佃耕农被高租重稳(押金,俗称稳手)盘剥,每年收入的50%至80%以租谷形式交给地主,无论天干水涝不得减免。少数自耕农民或小业主往往因天灾人祸所迫,不得不将仅有的少量土地出卖而租地耕种,遭受地租剥削。

解放初期人民政府实行减租政策,减轻了佃农的地租。1952年完成土地改革后,国家将依法设收的15万多亩土地及山林、房屋、耕畜、农具等分给无地、少地的农民,从此彻底废除了几千年来的封建土地所有制。土地改革后,全县农村留给地主的土地为总面积的5.53%,其占有土地比土改前减少86.51%,91.6%的土地属其他各阶级农民所有。

1952年开始,农民逐步走上互助合作道路,至1984年底,全县组织季节性农业生产互助组1917个,参加农户17285户;常年性互助组819个,参加农户26660户,占总农户的96.5%。1953年冬至1954年春,全县试办6个初级农业生产合作社(简称初级社)入社农户142户622人,田1035石,土62石,耕牛59头。至1956年2月,建初级社673个,入社农户34704户,占总农户的88.1%,入社土地所有权仍归入社农户所有,参加土地分红。

公有制阶段:土地改革中没收的土地,除大多类分配给农民外,少量的留作公共用地,并交由全民所有制单位经营管理。

1956年开始以21个乡的170个初级社试办10个高级农业生产合作社(简称高级社),入社农户10857户,占全县总农户的27.6%。至1957年春,全县建成高级社453个,入社农户38524户,占总农户96.1%。社员加入高级社的土地、山林、耕牛、大农具等生产资料采取协商折价,由社方分期付款偿还,所有权属社员集体所有。

1958年9月8日,文华乡成立全县第一个人民公社,命名为红旗人民公社。至1959年全县建立31个人民公社(简称公社),其中城关、土城两公社为城镇公社。全县入社46402户,入社人口205779人,其中农户40129户,占总农户的99.8%。公社实行公社、生产大队、生产队三级所有的体制,集体经营。

1980年各生产队实行联产承包责任制后,土地由社员承包经营,但所有权仍属公有。

二、家庭联产承包责任制

1983年1月,中央一号文件《关于印发<当前农村经济政策的若干问题>的通知》正式确立了家庭联产承包责任制。文件从理论上说明了以家庭联产承包为主的承包责任制。截至1983年底,赤水县全部实行了包干到户的生产责任制。

1984年1月1日,中央发出《关于1984年农村工作的通知》一号文件。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制,延长土地承包期,规定“土地承包期一般应在15年以上,生产周期长的和开发性的项目,如果树、荒山等承包期应当更长一些”。为此,中共赤水县委、赤水县人民政府1984年1月13日下发了《(关于社员承包耕地从1984~2000年不变的规定)和(关于承包荒山荒水从事开发性生产的规定)讨论稿》,规定“承包耕地从现在签订耕地合同之日起到2000年不变”承包合同签定后,到2000年,以户为单位计算,人口的增减采取生不补,死不减。新增人口,主要从开发性的生产和工副业方面找出路。

1984年赤水全县签订承包合同面213016亩,家庭联产承包49439户,承包人口共207497人。

三、土地续包

1997年,中共中央办公厅,国务院办公厅[中办发(1997)]16号文件《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求:要切实提高对稳定农村土地承包关系重要性的认识,稳定土地承包关系,是党的农村政策的核心内容,关系到农村经济的发展和农村社会的稳定;要认真做好延长土地承包期的工作,土地延包是在第一轮土地承包的基础上再延长30年;要严格控制机动地,机动地控制在耕地总面积的5%以内;要严格加强对土地承包费的管理,不得随意提高承包费,加重农民负担;要加强对农村土地承包工作的领导,各级党委和政府要按照中央的政策规定,认真做好新一轮土地承包工作,为了稳定党在农村的基本政策,长期坚持并不断完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制,要处理好稳定土地承包与发展壮大集体经济的关系,处理好农户承包经营与发展适度规模经营的关系,处理好大规模土地整治和农民家庭承包经营的关系。

省发[1997]24号《关于贯彻《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的意见》文件要求:农村土地除法律规定的属于股平均所有的以外,属于集体所有,明确发包方为村一级;延长土地承包期是在第一轮家庭承包经营的基础上,承包地使用期限的延长,不准将承包地打乱按现有人口重新发包,不准随意打破村民组土地所有关系的界限在全村范围内重新平均承包,不准任何干部在延长土地承包期工作中以权谋私、假公济私;全省从1994年起,耕地承包期再延长50年;继续实行“在承包期内增人不增地,减人不减地”的政策;在延长土地承包期工作中,要认真清理并收回正式农转非的农户和人口、生前无亲属赡养的孤寡去世户和死亡户、不按承包合同耕管致使耕地荒芜闲置的农户,收回的这部分土地实行招标发包,发包给种田能手、人多地少的农户;在坚持土地集体所有和不改变土地承包时规定用途的前提下,经发包方同意,农户对土地的经营权和使用权可以自愿有偿转包、转让、互换、入股;要加强对农村土地承包工作的领导和管理,我省延长农村土地承包期工作,在各级党委和政府的领导下进行,各级均要有一名领导同志具体负责,农办、农业、国土等有关部门要密切配合,做好指导和管理工作。

为认真贯彻落实中办发【1997】16号文件和省发【1997】24号文件精神,遵义市人民政府发出了遵府发(1998)32号文件,对延长土地承包期提出一系列处理办法:1、延长土地承包统一由村民委员会发包;2、这次延包是在第一轮土地家庭承包经营的基础上使用期限的延长,不准将原来的承包地打乱按现有人口重新发包,不准随意打破村民组土地所有关系的界限在全村范围内重新平均承包,耕地承包期从1994年延长至2043年,并继续实行“在承包期内增人不增地,减人不减地”的政策;3、在延长土地承包期工作中要认真清理并收回“正式农转非的农户和人口、生前无亲属赡养的孤寡去世户和死亡户、不按承包合同耕管致使耕地荒芜闲置一年以上的农户、经公安部门办理了迁移手续的农户、无正当理由连续两年以上不履行土地承包合同义务的农户、孤寡年迈者办理了五保手续后由集体供养的原承包地、自愿放弃土地承包权并获得批准的农户”;4、农户承包地被占用的处理原则谁占地,谁补偿;5、经发包方同意,农户对土地的经营权和使用权可以自愿有偿转包、转让、互换、入股。

根据遵义市农村工作会议精神,为贯彻执行中央省市文件精神,为了稳定土地承包关系,充分调动农民的生产积极性,鼓励农民增加投入,提高土地利用率。为了搞好“土地延包”工作。市委、市政府于1998年4月7日派出考察组到省地“延长土地承包期工作”试点县——湄潭考察有关政策的执行情况和具体做法。于1998年5月26日至6月5日,在金华办事处的3个村,27个村民组进行试点。根据考察、试点情况,结合我市实际,下发了市发(1998)7号文件《关于认真搞好“延长土地承包期”工作的实施意见》,文件明确指出“这次延长土地承包期,是指在第一轮土地家庭承包基础上,承包地使用期限的延长,耕地承包期从1994年起再延长50年,即延长到2043年”。继续实行“在承包期内增人不增地,减人不减地”的政策。在市直有关单位抽调了具有一定农村工作经验和政策水平的干部30人组成“帮乡工作队”,保证每个乡镇有两个工作队进行第二轮土地续包工作。二轮续包农户57217户,225371人,承包地198099份,承包面积209883.1亩,其中:田160787.8亩、土49095.3亩。发放《土地承包经营权证书》56645本,到户率99%。

为维护农村基本制度的法律地位,继续稳定和完善农业承包责任制,稳定完善双层经营体制,稳定完善土地承包关系,2003年3月1,国家出台了《中华人民共和国农村土地承包法》,农村基本经营制度的法律地位已正式确立。

四、土地确权

为深入贯彻落实中央和省委关于全面深化农村改革、加快推进农业现代化的有关精神,扎实推进我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作,根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律、法规和贵州省农业经营体制机制改革专题组《贵州省农业经营体制机制改革2014年实施方案》(黔农改专〔2014〕1号)、《关于印发<贵州省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案>的通知》(黔农改专〔2014〕2号)、(遵党办字【2015】41号)文件《遵义市农村土地承包经营权确权登记颁证试点实施方案》启动了我市的土地确权颁证工作。

我市需确权颁证的98个行政村(市中办城郊村和文华办的旺城村土地已征用完),724个村民组, 6.67万户农户。二调面积35.01万亩,常用耕地面积20.35万亩(其中,水田16.18万亩,旱地4.17万亩)。

(一)开展土地确权的基本原则是:一是要确保稳定。开展确权登记颁证是在二轮土地延包基础上,在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下进行,是对农民土地承包经营权的规范和完善,而不是重新调整承包关系,也不是重新组织发包农村土地。开展确权登记颁证,必须坚持“增人不增地、减人不减地”,维持原土地承包关系的延续性和稳定性,严禁借机违法调整和收回农户承包地。二是要实事求是。对二轮土地延包以来,农户之间承包地互换、转让等因土地流转造成土地承包经营权变化的要及时变更,对农户承包地实际面积与账证不符的要依据事实和有关法律政策记入账证,实现“四统一”、“五到户”,即:承包地面积与座落、承包合同、经营权证登记薄、经营权证书相统一;承包地分配到户、承包地边界四至登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户、承包地块图斑到户。确权登记后不得改变原有承包地面积的惠农政策和相关责任义务。三是要尊重历史。对于历史原因造成的实际耕种面积与账证面积不符的,要按照“四至”范围内实测面积登记账证,并取得发包方和承包方的认可,但集体经济组织内各农户新确权的耕地面积总和不得大于第二次全国土地调查面积。对于擅自侵占林地或其他集体土地种植农作物的,不得作为承包地进行确权登记。本次勘界确权涉及的林地部分应以林地落界数据为依据,已换(发)林权证的林地,不再重复颁发。四是要依法规范。试点工作要严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理办法》等有关土地承包经营权登记的规定,按照农业部《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序,开展土地承包经营权确权登记。土地承包经营确权登记原则上确权到户到地,在尊重农民意愿的前提下,也可以确权确股不确地。五是要公开、公平、公正。在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中要坚持“阳光操作”,做到“四签两不准”和“四榜定案”,即:群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决票要签名、通过方案要签字,不准随意代签(确实需要代签的,须出具委托书或通过其他具有法律效力的方式),不准用铅笔、圆珠笔签字,并加盖当事人手印;摸底调查表上榜公示、确权登记方案上榜公示、勘界确权上榜公示、农村土地承包经营权发证上榜公示。保证农民的知情权和参与权,做到程序、方法、内容、结果四公开,严禁暗箱操作,以权谋私。六是要先易后难、稳妥推进。开展工作要先易后难,权属清楚的先确权发证,不清的明晰权利再发证,有纠纷的要做到先调处,后确权,积极稳妥地推进确权登记颁证试点工作,避免因方法简单、工作粗糙或违规操作而引发社会不稳定因素。七是要民主协商。确权登记颁证工作要充分依靠农民群众,清查、确权、登记的每一个环节必须实行民主协商,重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定,坚决杜绝发包方暗箱操作,强行推动。对于在试点中涉及的重大问题,必须要有群众共同参与,事先征求群众意见,取得群众理解支持,努力实现群众满意,对于大多数群众坚决反对的事情不得硬性操作。

(二)成立机构,合力推进。成立赤水市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组,由市人民政府市长任组长,市人民政府分管领导任副组长,市委宣传部、市委改革办、市政府办公室联系副主任和市农牧局、市国土资源局、市信访局、市督查局、市财政局、市林业局、市监察局、市司法局、市档案局、市民政局、市公安局、市法制办、市妇联等单位主要负责人为成员。领导小组下设办公室、督查组、技术指导组、后勤保障组、矛盾纠纷排查组、宣传报道组。办公室设在市农牧局,办公室主任由市农牧局局长兼任,副主任由分管副局长担任,成员由市农村经济经营管理站工作人员组成,具体负责检查、监督、考核等日常工作和牵头协调全市确权登记颁证试点各项工作任务的推进落实;督查组由市督查局牵头,具体负责全市确权登记颁证试点工作进度的督查;技术指导组由市农牧局牵头,具体负责指导全市确权登记颁证的业务工作和人员培训;后勤保障组由市财政局牵头,具体负责全市确权登记颁证试点工作的后勤保障;矛盾纠纷排查组由市司法局牵头,具体负责矛盾纠纷的排查化解工作;宣传报道组由市委宣传部牵头,具体负责全市确权登记颁证试点工作宣传报道。

(三)明确分工,各司其职。确权登记颁证工作是中央深化农村改革的基础性工作,实行省统筹部署、市督促指导、以县(市、区)为主组织实施。市人民政府为责任主体,乡镇人民政府、街道办事处具体落实。市人民政府各部门的具体职责为:

1.市农牧局:负责加强政策指导,起草工作方案,完善操作规程,强化农村土地承包经营权确权登记的管理,协调有关部门配合做好确权登记颁证工作以及土地承包纠纷调解工作。

2.市财政局:确保工作经费足额及时到位。

3.市国土资源局:提供第二次全国土地调查相关资料并给予技术支持。

4.市林业局:提供林地现有的林权资料。

5.市民政局:提供省、县两级行政区界线地形图。

6.市信访局:做好群众来信来访接待工作,督导责任主体及时妥善处理信访事项,对损害群众利益的行为主体提请有关部门进行责任追究。

7.市司法局:指导乡镇人民政府、街道办事处排查土地承包经营纠纷,并指导基层调解组织及时化解土地承包经营权纠纷,对存在法律关系难以明确和认定的,组织提供法律服务。

8.市公安局:处理突发事件和维护农村稳定,制订相应的应急预案。

9.市档案局:提供二轮延包相关数据对照,并加强对确权档案的业务指导和监督检查。

10.其他相关部门:按照职责分工,积极主动参与,促进确权登记颁证试点工作稳步推进。

(四)工作目标:全市确权登记颁证工作从2014年10月始至2017年底止,分三个阶段进行。

1.试点阶段(2014年10月—2017年9月),完成丙安镇土地确权度点工作;

2.扩大试点面实施阶段(2015年8月—2017年11月):完成金华街道、文华街道、天台镇、复兴镇、大同镇、宝源乡、两河口乡、旺隆镇8个乡镇(街道)土地确权工作。

3.全面实施阶段(2016年8月—2017年11月底):完成葫市镇、元厚镇、石堡乡、官渡镇、长期镇、长沙镇、白云乡7个乡镇土地确权工作。

土地确权颁证是在二轮土地延包的基础上,在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下,对农民土地承包经营权的规范和完善,不是重新调整承包关系, 开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,为完善农村经营体制机制、落实土地承包关系保持稳定并长久不变打好基础,为推进我市农村产权制度改革,统筹城乡协调发展和农村和谐稳定提供有效保障。赤水市农村承包经营确权登记颁证工作将于2017年底前全面完成。

参考资料:《赤水县志》和赤水市农经站二轮承包档案。

 

(编辑:张伦光  责任编辑:曾强)